各地社区养老新政大集合，“4方引导”我国社区养老服务发展方向

社区养老服务作为社区服务的重要组成部分，弥补了家庭养老功能衰退导致的缺位，顺应了人口老龄化的客观要求，同时充分满足了中国老年人养老的需要。

在今年两会期间发布的政府工作报告中，李克强总理特意提到，要大力发展养老特别是社区养老服务业，对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持，新建居住区应配套建设社区养老服务设施……

最近，全国各地的社区养老政策纷纷出台。

上海——打造 “15分钟居家养老服务圈”

上海将做实街镇社区综合为老服务中心，整合各类为老服务资源，通过织密织牢养老服务网，在城区打造“15分钟居家养老服务圈”。

2019年，上海持续推进“长者照护之家”建设，进一步推动“机构、社区、居家”养老服务融合发展。

山东——出台养老服务条例

即将出台《山东省养老服务条例》，修订完善省级养老服务业专项资金补助方案，重点支持完善社区养老设施，发展社区养老组织。

还将推进医养结合，完善养老护理体系，重点加强失能老年人服务保障，建立农村留守老年人巡访制度，落实经济困难老年人补贴制度。

青岛——清查整改社区养老服务设施

将进行为期两年的全市社区养老服务设施清查整改工作，争取2019年6月底，社区养老服务设施统一登记管理制度全面建立；到2019年年底，社区养老服务设施“四同步”机制和区（市）养老服务设施规划全部编制完成；2020年年底，社区养老服务设施配套达标率达到80％以上。

西安——推进居家和社区养老改革试点

确定新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、阎良区和长安区为我市开展居家和社区养老服务改革试点区，引入各类专业化、社会化的养老服务组织，为社区老年人提供养老服务的新方式。

全面放开养老服务市场，鼓励社会力量投资养老服务项目，推进养老机构转型，实现养老服务多元供给。到2021年，社会力量运营的社区居家养老服务站达到70%。

从2019年起每年示范培训600名养老护理员和管理员。把养老从业人员培训作为职业培训和促进就业内容之一，提升护理人员专业化水平。

广州——推进“家政+养老”融合试点

制定扶持社会力量参与居家和社区养老服务政策，拓展日间照料服务，提升护理型床位比重。

发展社区嵌入式养老机构，力争到2019年底全市推动新（改、扩）建30间以上社区嵌入式养老机构。

深化养老服务质量建设行动，落实养老护理员扶持政策，健全养老服务人才培养培训体系。

将推动养老服务机构与医疗机构签约服务全覆盖。

深圳——打通养老服务“最后一米”

2019年，深圳将以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合，打通养老服务“最后一米”。其中包括，完善养老服务供给，完善社区养老服务，完善居家养老服务，加强养老服务设施建设，提升养老服务质量，加强养老服务人才队伍建设。

东莞——鼓励专业机构承接，资助对象拓宽

鼓励专业的居家养老服务管理和服务机构承接居家养老服务，切实提高规范化、标准化服务水平。

明确提出居家养老服务内容包括康复护理、生活照料、卫生清洁、助餐配餐、日间托管、文化娱乐、精神慰藉、“平安铃”等服务项目。同时，鼓励服务机构根据老年人服务需求拓展临终关怀、医疗保健、科技助老、金融助老等服务项目。

将服务供给对象由“东莞户籍年满60周岁老年人”拓宽至“在本市行政区域内居住的60周岁及以上的老年人”。明确将服务资助对象由原来的7类优化拓宽至10类，并将能力完好的户籍老年人纳入资助范围。

郑州——新建120家社区养老机构

加大政府购买养老服务能力，优先满足经济困难的孤寡、失能、高龄老人的服务需求。

支持鼓励社会力量举办小型化、专业化、连锁化、嵌入式的社区养老机构，提高居家和社区养老服务能力和水平，今年底要实现新建120家的目标。

洛阳——形成多层次居家社区养老服务格局

将健全完善以家庭为基础、社区为依托、医养结合为重点、“互联网+”为手段的居家社区养老服务体系。

将加强居家社区养老服务设施建设，支持鼓励社会力量开展居家社区养老服务，加大政府购买服务力度，重点推进医疗卫生与居家社区养老服务相结合，力争居家社区基本养老服务覆盖全体老年人，推动养老服务由补缺型向适度普惠型转变。

将建立居家和社区养老基本服务制度，制定养老服务清单。

力争到2020年，形成“市有统一监控平台、县(市)区有示范性养老服务中心、街道有养老服务中心、社区有养老服务站”的居家和社区养老服务网络。到2020年年底，基本形成“低端有保障、中端有市场、高端有选择”的多层次居家社区养老服务格局。

南昌——建成42个城市社区养老服务站

建设一批普惠养老服务项目，打造“一中心、多平台、N站点、全覆盖”的养老服务骨干网。

2019年先行先试建成42个城市社区养老服务站，到2021年基本实现全覆盖，致力打造老年人家门口的养老服务场所。

到2022年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，社区日间照料机构覆盖率大于90%，居家社区养老紧急救援系统普遍建立，“一刻钟”居家养老服务圈基本建成。

宁波——老年人可免费享受居家养老服务

为具有本市户籍并居住在本市的享受国家定期抚恤补助优抚对象、本人及子女获得县级以上见义勇为荣誉称号以及计划生育特殊家庭、最低生活保障家庭、最低生活保障边缘家庭中的重度失能失智、中度失能失智老年人提供一定时间的免费居家养老服务，其中重度失能失智老年人每人每月45小时，中度失能失智老年人每人每月30小时。

此外，持有本市户籍并居住在本市的80周岁及以上居家老年人以及计划生育特殊家庭中70周岁以上老年人，每人每月提供3小时的居家养老服务。

太原——试点推行“居家养老健康服务包”

以居家养老为基础，把家庭医生签约服务与提供居家养老健康服务结合起来，建立家庭医生参与健康养老服务的激励机制，试点推行包括医疗护理、康复保健、生活照料、精神慰藉等服务在内的“居家养老健康服务包”；

以社区养老为依托，把社区卫生机构与日间照料中心相结合，为老年人提供健康服务；以机构养老为补充，探索将部分公立医院转化为老年、康复、护理、临终关怀等接续性医疗机构，提供专业的医疗护理和长期照护服务。

南宁——16项老年人福利出台

积极探索建立失能、失智和高龄独居老年人的家庭照护支持政策。立足社区日间照料中心、城市养老服务中心等，上门为行动不便的老年人提供助餐、助浴、助医、助急、助洁、助购等服务。

抓好政府购买服务的五类老年群体补贴服务工作。研制出台南宁市老年人助餐配餐服务政策，重点满足南宁市居家和社区老年人群体的助餐配餐服务需求。

建成南宁智慧养老服务平台（涵盖南宁市养老服务监管平台、社区居家养老服务平台、南宁市养老机构管理信息化平台），推进“互联网+”养老服务创新。

日本是亚洲国家中最先进入老龄社会的国家，也是全球老龄化进程最快、老龄人口比例最高的国家，同时它也与我国有着相似的文化传统。因此，日本社区养老服务的经验和对策对我国有着十分重要的借鉴意义。

日本的社区养老服务

伴随着老龄化和少子化问题的严重以及家庭养老模式的退化，日本早在 20 世纪 60 年代开始就十分关注社区养老服务，经过不断地发展和完善，形成了较为完善的法律和政策体系， 多样化的组织形式以及丰富的服务内容。

完善的法律和政策体系

从60年代初至今，日本先后共出台了有关社区养老的法律与政策近十部，构成了日本社区养老服务的政策支持和立法保障系统。

1963年颁布的《老人福利法》被称为“老人宪章”，它是日本推行社会化养老的开端。该法第一次对社区养老的服务的内容作出规定。

随后的《老人保健法》又针对老年人的医疗保健服务作了更进一步的规定。

1989年推行的《高龄老人保健福利推进10 年战略计划》，再次明确了社区在养老服务中的主体地位。

2000年4月实施的《介户保险法》，它规定年满40岁的公民都要交纳看护保险费以解决年老后的看护问题，地方政府充当承保人的角色。当公民希望得到社会护理时，首先要到当地政府呈交申请，行政管理机构通过调查确认需要护理的程度，最终按规定批准相应的保险赔偿费。公民用这笔费用自由的选择服务机构。这是一种充分调动社会力量和资源的服务方式，既可以满足老年人的需要，减轻财政负担，又引入了市场机制，促进了服务效率和质量的提高。

《福利人才确保法》作为社区养老服务持续发展的保障，从法律上对福利人才的培养及其应有的经济、社会地位予以保障，保证了社区养老服务的人才供给。

多样化的组织形式

目前日本的社区养老组织形式主要有四种：

一是以政府力量为主，服务人员由政府与民政人员组成；

二是政府资助下的民间组织，如社会福利协会等；

三是志愿者及其组织，主要由家庭主妇、大学生及健康的老人组成；

四是企业式养老服务。

其中后两条都属于NPO，这里特别对志愿者组成的非营利组织加以介绍。1998年日本颁布了《特定非营利活动促进法》，有利的推动了NPO的蓬勃发展，其中大部分都集中于对老年人及残疾人等弱势群体的帮助。

活跃在川崎市的“玲之会”就是一个很好的例子。“玲之会”的成员基本上都是家庭主妇，它的主要活动包括“Mini-day service”和“Diamond club”，资金完全来源于参加活动的志愿者和社会捐助。

“Mini- day service”是对“日托服务”的补充，其内容包括唱歌、做游戏、做手工、健康讲座等，通常还提供午饭。这一 方面给了家庭主妇们一个“自我实现”的机会，另一方面也为有需要的老人提供了必要的服务，充实了他们的晚年生活。

“Diamond club”是一个以信息交流为主的活动，它是联系不同社区的志愿者以及不同社区的老人的一个纽带。志愿者们在此交流服务的经验和心得，互相学习以便今后更好的服务，老人们在此认识新的朋友。同时，老人也可以向志愿者表达自己的愿望和需求，使志愿者在今后的服务中能更好的满足老人的需要。志愿者也会把老人的需要传达至相关部门以弥补政府信息的不灵通。这一活动也是“玲之会”能不断发展壮大的主要原因。

丰富的服务内容

在相关政策和法律的保障下，日本的社区养老服务在政府的大力支持下，充分利用社会资源、人才，汇集各方力量向老年人 提供福利、保健、医疗等综合性的服务，以适应不同身体状况的老年人的需要。主要包括上门服务、日托服务、短托服务、长期服务和老年保健咨询和指导服务。这些丰富的服务使老年人在不脱离家庭和社区的情况下即可安度晚年。

综上所述，日本的社区养老服务构筑了相对完善的政策和法律体系，形成了包括政府、企业、非营利组织在内的多样化的组织形式，有着适应不同层次老年人需要的丰富的服务内容。这一切都使日本的老年人在为社会作出应有的贡献后能够无忧的度过晚年，享受社会对他们的回报。

日本社区养老服务对我国的启示

社区养老服务作为居家养老模式的依托符合中国老年人的养老意愿，与我国经济发展水平相适应。然而，我国目前的社区养老服务还存在着资金不足、质量不高、效率低下、内容单调等诸多问题。而日本作为最先进入老龄社会的亚洲国家，它的经验与对策有着十分重要的借鉴意义。

建立健全支持社区养老服务的法律和政策体系

社区养老服务发展完善的每一步都离不开政策法律的支持，法律在日本的社区老年服务事业中起到了基础性、指引性的作用。

这就提醒我国，应该在不断探索的过程中吸收各地成功的经验和失败的教训，将较为成熟的部分用制度或法律的形式确定下来，这样有助于明确社区养老事业的地位，使其得到推广与普及。社区养老服务的法律政策支持体系不仅包括对服务内容和标准的规定，还要对政府责任加以明晰，对行政机构在社区养老方面的权责、职能加以界定，以明确责任主体，提高服务效率。

另外，通过法律对除政府以外的其他服务主体加以正确的引导和鼓励，支持他们的发展也是十分必要。作为一个法制化的国家，法律作为坚强的后盾是不容忽视的。

促进不同社会主体参与社区养老服务

行政的网络大而均一，不能照顾到每个人的不同需求，政府投资不足、政府失灵等问题的存在导致服务的质量不高，效率也很低。因此，仅依靠政府的社区养老服务无法满足现实的需要。日本的经验告诉我们，我国应大力推进NPO、企业及个人等不同主体参与到社区养老服务中，使其从中发挥不同的作用。

首先，不同主体的参与能够促进市场机制的形成，从而提高资源的利用效率，提升服务的质量。

其次，不同的主体能够从各方面、各层次弥补政府供给的不足，减轻政府负担，同时也可以在公民和政府间架起一座信息的桥梁，将老人的意愿和需要及时的传达给相关部门，完善政府的信息渠道。

另外，不同主体的参与在一定程度上扩大了资金的来源，例如各种基金会和捐助等。

除此之外，我国蕴藏着巨大的志愿者力量。与日本不同，我国社区中没有庞大的家庭主妇队伍，但是我们却拥有大批的大、中、小学生以及许多身体健康的老年人，他们的参与将为社区养老服务带来新的生机和活力，成为社区养老服务的生力军。

总之，政府将不再直接提供社区养老服务，而是通过购买或其他形式交由第三方来提供，政府对社区养老服务的责任主要体现在制定相关法律和政策，提供社区服务主要资金和设施资助，指导社区养老服务的发展，对社区养老服务进行监督等。

形成满足不同需求的多层次的服务体系

作为社会特殊群体的老年人在年龄、身体状况、文化水平等方面存在很多差异，其对社区服务的需求也就有所不同。这就要求我们构筑一个多层次的服务体系，针对身体状况不同的老人提供不同的卫生、医疗服务项目，包括定期健康检查、上门医疗服务、家庭护理服务、机构护理或康复训练等。同时，针对不同文化水平的老人也应设计不同的服务项目。

另外，值得注意的是，社区养老服务不仅是为老人提供身体和精神上的帮助，还应该满足他们发挥余热的需求，为他们提供力所能及的工作岗位，让有能力的老人参与到社区服务中。

完善老年服务的人才培养和输送机制

从日本的经验来看，高素质、专业化的社区养老服务工作人员是优质养老服务的重要保证。我国应该加强专业养老服务的教育培养工作，设置并完善相关的专业体系以确保能够源源不断的为社区提供专业化的人才，并对这一群体的经济和社会地位予以保障。

另外，还应加强对老人家属的教育培训工作，家属是与老人接触最多的人，普及护理知识，提高他们的护理水平对于社区养老工作有着十分重要的意义。

除此之外，不能忽视对志愿者的培训和教育。这包括使每个志愿者在服务之前都具有一定的相关知识水平，只有这样他们才能科学的为老人服务，同时还应该使他们充分认识到志愿服务的重要性，从而吸引更多的人参与其中。

从各地发布的关于社区养老的政策来看，我国对于社区养老服务体系的建设已经从以上几个方面发力。相信在不远的将来，我们的老年人可以安心、幸福的在社区里享受晚年生活。